Le parquet européen : un nouveau protecteur des intérêts financiers de l’Union européenne

Le mercredi 18 novembre 2020, la Commission des affaires européennes de l’Assemblée nationale a adopté un rapport sur le nouveau Parquet européen. Établi au Luxembourg, il est présidé par Laura CODRUTA KÖVESI, anciennement à la tête de la Direction nationale anticorruption en Roumanie et première Procureure générale européenne de ce nouvel organe.  Le Sénat a déjà adopté le projet de loi en première lecture, l’Assemblée examinera donc ce nouveau texte le 8 décembre prochain.

Un budget européen amputé par la criminalité financière

A l’occasion d’une communication de 2011, la Commission défendait que « Chaque fois que les intérêts financiers de l’Union subissent un préjudice, tous les citoyens, en tant que contribuables, deviennent des victimes et la mise en œuvre des politiques de l’Union est compromise. »¹⁾https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=CELEX:52011DC0293&from=EN Or, chaque année, ce préjudice s’élève à plusieurs centaines de milliards d’euros.

Les activités illégales portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union peuvent prendre différentes formes : la corruption, le blanchiment d’argent, le détournement de fonds européens ou encore la fraude à la TVA. La TVA est la première recette fiscale de l’Etat français : elle représente en 2018 154 milliards d’euros soit environ 53% des recettes. Représentant 1.000 milliards d’euros au niveau européen, cette ressource financière se voit amputer chaque année de 150 milliards d’euros.²⁾https://ec.europa.eu/taxation_customs/sites/taxation/files/report_on_eu_customs_enforcement_of_ipr_2017_en.pdfEt pour cause, le contournement de sa contribution s’avère relativement aisé. En principe, les livraisons intracommunautaires sont exonérées de la TVA dès lors qu’elles remplissent un certain nombre de conditions. Les acquisitions intracommunautaires sont en revanche soumises au taux de TVA en vigueur dans l’État où le bien a été livré.

Par exemple, dès lors qu’une société espagnole vend un bien à une société allemande, la société espagnole n’a pas à intégrer la TVA à son prix de vente, contrairement à la société allemande qui devra appliquer la TVA au taux allemand pour la marchandise qu’elle réceptionne.

Ce système relativement simple présente de nombreuses failles et la technique de la fraude au carroussel est l’une des plus répandues. Elle représente à elle seule une perte de 45 à 53 milliards d’euros par an sur les 168 milliards qui échappent chaque année aux États membres d’après les chiffres dévoilées par la Commission européenne.³⁾https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/IP_15_5592 Elle consiste à faire circuler la marchandise entre plusieurs sociétés dans différents pays européens.

Dans l’exemple précité, la société espagnole a livré un bien à la société allemande pour un montant de 100.000 € HT, mais celle-ci la revend à une autre société située dans le même pays TTC. Elle facture donc une TVA qu’elle ne rembourse pas au Trésor, et la troisième société pourra se faire rembourser cette TVA. Elle sera, in fine, répartie entre tous les intervenants du circuit.

La prise de fonction d’un organe destiné à la défense des intérêts financiers de l’Union européenne

La protection des intérêts financiers de l’Union contre la fraude et les autres formes d’atteintes qu’elle peut connaître est donc considérée comme une priorité nécessitant l’adoption de mesures efficaces. C’est dans cet objectif que s’inscrit la prise de fonction du Parquet européen en novembre 2020. Il est créé par le Règlement UE 2017/1939 du Conseil du 12 octobre 2017 et est dédié à la recherche, à la poursuite et au renvoi en jugement des infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’UE, notamment la fraude transfrontière à la TVA supérieure à 10 millions d’euros. Les infractions concernées sont définies dans la directive 2017/1371, dite la directive « PIF » adoptée le 5 juillet 2017. Cette dernière a fait l’objet d’une transposition en droit interne par le biais d’une ordonnance du 18 septembre 2019.⁴⁾Ordonnance n° 2019-963 du 18 septembre 2019 relative à la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne au moyen du droit pénal.

Vingt-deux pays ont accepté d’intégrer cette coopération renforcée inédite. La procureure générale de Roumanie LauraCODRUTA KÖVESI, déjà reconnue pour sa lutte contre la corruption, a été nommée à sa tête pour un mandat renouvelable de 7 ans. Doté de la personnalité juridique, le Parquet européen s’organise en deux niveaux : un niveau centralisé et un décentralisé. Le niveau centralisé réunit un organe collégial chargé de définir la politique générale du Parquet et supervisant les enquêtes. Il regroupe 22 procureurs de chaque État membre participant avec la procureure générale à sa tête. Le niveau décentralisé détient une mission plus opérationnelle confiée aux procureurs délégués au sein de chaque État membre. Ces derniers, de façon semblable aux magistrats du parquet que l’on a en droit interne, peuvent enclencher l’action publique à l’encontre des auteurs et complices des infractions entrant dans le champ de compétence du parquet européen. En cas de conflit de compétence, c’est aux autorités nationales que revient la décision de remettre l’affaire aux procureurs délégués ou aux autorités de poursuites existantes en droit interne. C’est également un organe indépendant, et la cheffe du Parquet européen l’a souligné à l’occasion de son installation : « Je m’engage solennellement à exercer mes fonctions en pleine indépendance dans l’intérêt de l’Union dans son ensemble, à ne solliciter ni accepter d’instructions d’aucune personne ou entité extérieure au Parquet européen ».⁵⁾https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2020-09/cp200118fr.pdf

Ce fonctionnement vient donc combler les lacunes, les limites découlant de la fragmentation des différents régimes répressifs dont la compétence restait entre les mains des États membres et d’où résultait une répression inégale. En effet, il règne à ce jour encore des différences quant à l’incrimination de certaines infractions. La preuve en est, l’Allemagne ne connaît pas le principe de responsabilité pénale de la personne morale : une entreprise ne peut donc pas y être condamnée pénalement pour détournement de fonds publics ou corruption. Le taux de condamnation et de poursuite peut donc varier d’un pays à un autre et mener à des situations favorisant le forum shipping. La mise en place du Parquet européen permet ainsi d’harmoniser la répression grâce aux pouvoirs d’investigation et d’enquête que détiennent les procureurs délégués.

Les prérogatives étendues des procureurs délégués

Ces derniers sont dotés d’une fonction hybride. Ils sont pourvus, d’une part, de prérogatives appartenant au Procureur de la République de droit français, et, d’autre part, de pouvoirs relevant de la compétence du juge d’instruction car les affaires liées à la fraude à la TVA ou le blanchiment d’argent proviennent la plupart du temps de la criminalité organisée et transfrontalière. Ils ont donc la possibilité de mener des enquêtes de police judiciaire ou de procéder à des écoutes prolongées. Des mesures restrictives de liberté pourront également être prises avec l’intervention du juge des libertés et de la détention. En tant qu’organe indépendant, le procureur européen délégué n’est pas soumis à la hiérarchie du parquet français et ne peut donc pas être contraint de mettre en œuvre les orientations émises par le Garde des Sceaux. Il devra néanmoins mettre en application les orientations décidées par le collège du Parquet.

Un organe complétant l’action des institutions européennes déjà présentes

Ce nouvel organe vient également compléter et épauler l’action des diverses institutions européennes préexistantes mais dont les moyens étaient limités. L’office européen de lutte antifraude (l’OLAF), a été créé le 28 avril 1999 dans le but de renforcer la portée et l’efficacité de la lutte contre la fraude et tous les autres comportements illégaux portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne.⁶⁾https://www.economie.gouv.fr/dnlf/presentation-lolaf-office-europeen-lutte-contre-fraude Il est pourvu de la capacité de diriger des enquêtes administratives :  il a, entre 2010 et 2017, recommandé le recouvrement de plus de 6,6 milliards d’euros pour le budget de l’UE et présenté plus de 2 300 recommandations de mesures judiciaires, financières, disciplinaires et administratives que les Etats membres sont invités à suivre. Cependant, dépourvu de la possibilité d’effectuer des poursuites pénales, son action se limite à la volonté des Etats de prendre en compte les sanctions recommandées.

L’agence de l’Union européenne pour la coopération des services répressifs, plus connue sous l’appellation Europol participe aussi à cette lutte. Cette agence de police, créée en 1999, est spécialisée dans la répression de la criminalité sous toutes ses formes et facilite l’échange de renseignements entre les polices nationales en matière de terrorisme ou de criminalité internationale⁷⁾https://europa.eu/european-union/about-eu/agencies/europol_fr#en-bref. Elle n’a cependant pas le pouvoir de mener elle-même des enquêtes de police ou d’ouvrir des poursuites. Eurojust est également à mentionner en tant qu’organe de coopération judiciaire européenne. Cet organe ne peut non plus procéder aux enquêtes et aux poursuites. Le parquet européen s’ajoute donc à ces organes répressifs et permet, grâce à ses prérogatives, une collaboration efficace, un échange d’informations plus rapide et l’ouverture d’enquêtes.

Des attentes élevées s’inscrivant dans la construction d’un droit pénal européen

Les partisans du Parquet européen sont donc dans l’expectative face à l’imminence de sa mise en place. Cependant, les premières difficultés font surface. Le manque de ressources dont il bénéficie est le premier obstacle majeur. Laura CODRUTA KÖVESI dénonçait encore dernièrement, dans une interview donnée au début de l’été⁸⁾https://fr.euronews.com/2020/07/06/laura-codruta-kovesi-le-parquet-europeen-manque-de-ressources-et-a-pris-du-retard, le manque de ressources financières et budgétaires comme premier obstacle à la traque des infractions portant atteinte au budget de l’UE. Elle évoquait également à cette époque le retard pris dans la désignation des procureurs européens censés composer le Collège du Parquet. Ces derniers, essentiels au fonctionnement du cadre règlementaire dans lequel le Parquet doit fonctionner, ont néanmoins été désignés quelques semaines après ses déclarations à la fin du mois de juillet.⁹⁾https://www.consilium.europa.eu/fr/press/press-releases/2020/07/27/eu-public-prosecutor-s-office-eppo-council-appoints-european-prosecutors/

Cette nouvelle vision nécessitera forcément une adaptation en droit interne bien que le Règlement mettant en place le Parquet européen soit d’application directe. On s’attend en effet à une adaptation du Code de Procédure pénale destinée à intégrer les actions du procureur délégué dans le cadre de l’enquête et du jugement. Cette adaptation préserverait non seulement la souveraineté des Etats en laissant la charge des poursuites à un magistrat national, en limitant son champ de compétence à certaines infractions uniquement et en laissant les juridictions étatiques se prononcer tout en favorisant l’intégration européenne par la protection des intérêts du budget de l’UE.

Pour conclure, cet organe confirme le mouvement législatif tendant à mettre en place un cadre juridique européen pénal. En effet, en parallèle, la sixième Directive de l’Union européenne contre le blanchiment d’argent (6AMLD) fera son entrée en vigueur au sein des Etats membres le 3 décembre 2020. Sa mise en œuvre devra être effective au 3 juin 2021. Elle vient également s’inscrire dans une logique d’harmonisation en alignant la définition du blanchiment d’argent dans l’ensemble de l’Union Européenne. Elle introduira également des exigences spécifiques en matière de partage d’informations entre les juridictions.

Bien que l’Union européenne n’ait pas vocation à élaborer un code pénal européen, elle aspire à harmoniser les législations des pays membres en matière de poursuite et de répression des infractions pénales. Le parquet européen offre donc une impulsion primordiale à cette aspiration.

Il ne reste plus qu’à observer s’il saura répondre à ces attentes ambitieuses.